3.-ESTRUCTURA DEL PRESUPUESTO GENERAL MUNICIPAL

 

Este texto contiene citas de la Ley Reguladora de Haciendas Locales (LRHL) o Ley 39/1988 de 28 de diciembre, legislación en vigor en el momento de elaborarse el documento. Posteriormente entró en vigor el Real Decreto Legislativo 2/2004 de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. El articulado de esta Ley no coincide con el anterior. El contenido sigue siendo válido a la hora de exponer en que consiste el Presupuesto de un Ayuntamiento.

 

El término "estructura presupuestaria" se refiere al sistema de ordenación de los ingresos y de los gastos en el presupuesto por parte de un ente. El modo de proceder a tal ordenación indica no sólo el rigor con el que se quiere rodear al presupuesto, sino también la concepción misma de éste como instrumento de planificación de la actividad financiera y de coordinación de ésta con la de los distintos sujetos económicos, además de mostrar el grado de desarrollo técnico de la administración del ente al que el presupuesto va referido, principios vigentes en el ordenamiento español.

No obstante lo anterior, no ha de ser confundida la técnica presupuestaria elegida para la elaboración del presupuesto con el contenido del mismo, ya que éste significa la sustancia del presupuesto y la técnica un mero instrumento a su servicio.

A lo largo del tiempo se han ido sucediendo un gran número de formas presupuestarias.

· Presupuesto administrativo, cuyo objetivo es controlar legalmente la actividad administrativa del gobierno.

· Según la naturaleza económica de los ingresos y gastos públicos, distinguiendo entre corrientes, ordinarios o de administración, frente a los de capital, extraordinarios o de inversión.

· Clasificación presupuestaria por categorías funcionales, basada en la naturaleza de las funciones públicas que el Estado presta a la comunidad para cada ejercicio.

· Presupuesto de ejecución de tareas, el cual ofrece los propósitos y objetivos para los que se requieren los fondos públicos, los costes de las actividades propuestas para alcanzar estos objetivos, y los datos precisos para apreciar cuantitativamente los logros conseguidos y las tareas realizadas.

· Presupuesto por programas, el cual pretende seleccionar los programas alternativos que sirven a un objetivo público determinado.

La LRHL (art. 148.1) establece que la estructura de los Presupuestos de los municipios debe tener en cuenta la naturaleza económica de los ingresos y gastos y las finalidades u objetivos que se pretendan conseguir con estos últimos, además, se establece la posibilidad de que la Administración municipal clasifique los gastos e ingresos atendiendo a su estructura orgánica (art. 148.2 de la LRHL) y los gastos "por programas". La Orden de 20 de septiembre de 1989 desarrolla, obedeciendo al mandato contenido en la LRHL, la estructura de los presupuestos de los municipios y la de los Organismos autónomos de ellas dependientes.

Por tanto, se disponen en materia de ingresos una clasificación obligatoria, la económica, y otra potestativa, la orgánica, y en el ámbito del gasto las clasificaciones obligatorias serán la económica y la funcional, y las potestativas, la orgánica y la de "por programas".

 

3.1.-Clasificación de los gastos.

Hay dos criterios de clasificación (funcional y económica) obligatorios y un tercero (clasificación orgánica) potestativo, cuyas respectivas directrices se contienen en el artículo 146 de la LRHL, que habla, en cuanto al primero, de grupos de función, funciones, subfunciones, programas y subprogramas, y, en cuanto al segundo, de capítulos, artículos, conceptos, subconceptos y partidas, debiendo ser, en uno y otro caso, los dos primeros niveles idénticos a los establecidos para la Administración del Estado.

En resumen, el estado de gastos es un conjunto-universo, integrado por varios subconjuntos, que a su vez contienen otros menores, hasta llegar a la célula o unidad elemental constituida por la partida presupuestaria. Y, consecuentemente, el carácter limitativo de los gastos se traslada desde aquella masa global hasta el más pequeño de sus componentes, determinando la prohibición de rebasar las consignaciones relativas a cada clave individualizada de gastos.

A. Clasificación funcional.

La clasificación funcional agrupa los gastos según la naturaleza de la función a realizar. Comienza por los "grupos de funciones" identificados respectivamente por un dígito. Cada uno de ellos se divide en "funciones", indicados mediante dos cifras, y éstas, a su vez, en "subfunciones", cuya clase de identificación constará de tres cifras.

Estos tres niveles de clasificación, que son obligatorios, pueden completarse, potestativamente, con otros dos más, que serían el "programa" (4 cifras) y el "subprograma" (5 cifras). Son, pues, en conjunto, cinco niveles: Grupo de función, Función, Subfunción, Programa y Subprograma.

Los créditos se ordenarán según su finalidad y los objetivos que con ellos se pretende conseguir, con arreglo a la clasificación que por grupo de función, función y subfunción se detalla en el anexo 1 de la Orden de 20 de septiembre de 1989 por la que se establece la estructura de los presupuestos de las Entidades locales.

De acuerdo con lo establecido en la citada Orden:· Los niveles grupo de función y función tienen carácter cerrado y obligatorio, es decir, deberán establecerse los que figuran en el anexo.

. La estructura por subfunciones, programas y subprogramas tendrá carácter abierto, pudiendo crearse por cada Entidad local cuantos epígrafes de estos niveles estime necesarios de acuerdo con sus necesidades.

· El detalle de los créditos (partida presupuestaria) se presentará, como mínimo, a nivel de subfunción.

 

Los grupos de función en que se clasifican los créditos para gastos son los siguientes:

· Grupo de función 1: Servicios de carácter general. Se incluyen todos los gastos relativos a las actividades que afecten, con carácter general, a todo el Ente local, y que consistan en el ejercicio de funciones de gobierno o de apoyo administrativo a toda la organización.

· Grupo de función 2: Protección civil y seguridad ciudadana. Recoge todos los gastos originados por los servicios que tienen a su cargo el orden y la seguridad propios de la policía local, control de tráfico, extinción de incendios, etc.

· Grupo de función 3: Seguridad, protección y promoción social. Abarca aquellos gastos y transferencias que constituyen el régimen de previsión y seguridad social a cargo de la Entidad local.

· Grupo de función 4: Producción de bienes públicos de carácter social. Comprende los gastos realizados por la Entidad local en relación con la sanidad, educación, vivienda y urbanismo y, en general, todos aquellos tendentes a la elevación o mejora de la calidad de vida.

· Grupo de función 5: Producción de bienes de carácter económico. Incluye todos los gastos, preferentemente de inversión, relacionados con actividades que tienden a desarrollar el potencial económico del entorno social.

· Grupo de función 6: Regulación económica de carácter general. Integra los gastos de los servicios relacionados con asuntos económicos, financieros y comerciales de la Entidad local.

· Grupo de función 7: Regulación económica de sectores productivos. Está destinado a recoger todos los gastos de actividades, servicios y transferencias que tienden a desarrollar el potencial económico de los distintos sectores de la producción.

· Grupo de función 8: Se deja abierto al objeto de recoger posibles ajustes de consolidación.

· Grupo de función 9: Transferencias a Administraciones Públicas. Cuando éstas sean de carácter general y no puedan ser aplicadas a ningún otro epígrafe de la clasificación funcional.

· Grupo de función 0: Deuda pública. Comprende los gastos de intereses y amortización de la deuda y demás operaciones financieras de naturaleza análoga, con exclusión de los gastos que ocasione la formalización de los mismos.

B. Clasificación económica.

Refleja la naturaleza económica del gasto previo, con independencia del órgano a quien corresponda su asignación y de la función a que se destine. Este modelo clasificatorio permite conocer el coste de los servicios corrientes y el volumen de las nuevas inversiones destinadas tanto al mantenimiento de las existentes como a la creación de otras nuevas. La Ley hace una primera separación entre los gastos corrientes y los de capital: en unos y otros hay diversos capítulos, que constituyen el primer nivel, susceptibles de división en artículos, segundo nivel, y éstos, a su vez en conceptos, tercer nivel, que admite también dos sucesivas subdivisiones potestativas, a saber, el subconcepto y la partida, por este orden.

Los créditos se ordenarán según su naturaleza económica con arreglo a la clasificación que por capítulos (1 dígito), artículos (2 dígitos), conceptos (3 dígitos) y subconceptos (5 dígitos) se detalla en el anexo 11. Sirve para la presentación resumida y básica de los presupuestos, separando los gastos corrientes (Capítulos del I al IV) y los de capital (Capítulos del VI al IX).

El detalle de los créditos (partida presupuestaria) se presentará, como mínimo, a nivel de concepto. El código tiene carácter cerrado y obligatorio en sus niveles de capítulo y artículo. La estructura por conceptos y subconceptos es abierta, por lo que podrán crearse los que se consideren necesarios en calidad de atípicos. Los subconceptos podrán desarrollarse en partidas, cuya estructura es igualmente abierta.

 

Los capítulos económicos en los que se agrupan los distintos gastos son los siguientes:

· Capítulo 1: Gastos de personal. Se aplicarán a este capítulo todo tipo de retribuciones e indemnizaciones, en dinero y en especie, a satisfacer por las Entidades locales y por sus Organismos autónomos al personal de todo orden por razón del trabajo realizado por éste: cotizaciones a la MUNPAL y a la Seguridad Social, las prestaciones sociales, que comprenden toda clase de pensiones y las remuneraciones a conceder en razón de las cargas familiares, así como los gastos de naturaleza social realizados en cumplimiento de acuerdos y disposiciones vigentes.

· Capítulo 2: Gastos de bienes corrientes y servicios. Este capítulo comprende los gastos en bienes y servicios necesarios para el ejercicio de las actividades de las Entidades locales y sus Organismos autónomos que no produzcan un incremento del capital o del patrimonio público.

· Capítulo 3: Gastos financieros. Comprende los intereses y demás gastos derivados de todo tipo de operaciones financieras contraídas por la Entidad o sus Organismos autónomos, así como los gastos de emisión o formalización, modificación y cancelación de las mismas.

· Capítulo 4: Transferencias corrientes. Comprende los créditos para aportaciones por parte de la Entidad local o de sus Organismos autónomos, sin contrapartida directa de los agentes perceptores, y con destino a financiar operaciones corrientes.

· Capítulo 5: Se deja abierto.

· Capítulo 6: Inversiones reales. Comprende este capítulo los gastos a realizar directamente por las Entidades locales o sus Organismos autónomos destinados a la creación de infraestructuras y a la creación o adquisición de bienes de naturaleza inventariable necesarios para el funcionamiento de los servicios y aquellos otros gastos que tengan carácter amortizable. En general, serán imputables a este capítulo los gastos previstos en los anexos de inversiones reales que se unan a los presupuestos generales de las Entidades locales.

· Capítulo 7: Transferencias de capital. Comprende los créditos para aportaciones por parte de la Entidad local o de sus Organismos autónomos, sin contrapartida directa de los agentes perceptores y con destino a financiar operaciones de capital. En su mayoría se destinan a Empresas municipales u Organismos autónomos del propio municipio, para financiar parte de sus inversiones.

· Capítulo 8: Activos financieros. Este capítulo recoge el gasto que realizan las Entidades locales y sus Organismos autónomos en la adquisición de activos financieros (adquisición de títulos valores, concesión de préstamos...) tanto del interior como del exterior, cualquiera que sea la forma de instrumentación, con vencimiento a corto, medio y largo plazo, incluyendo los anticipos de pagas y demás préstamos al personal, consignándose igualmente en este capítulo la constitución de depósitos y fianzas que les sean exigidas a las Entidades locales.

· Capítulo 9: Pasivos financieros. Recoge el gasto que realizan las Entidades locales y sus Organismos autónomos destinado a la amortización de pasivos financieros (préstamos y créditos). Asimismo, este capítulo es el destinado para recoger las previsiones para la devolución de los depósitos y fianzas que se hubieran constituido a favor de la Entidad local.

 

3.2. -Clasificación de los ingresos.

En principio, atiende sólo a los criterios de clasificación económica, distinguiendo también entre ingresos corrientes y de capital. Las previsiones incluidas en los estados de ingresos del Presupuesto de la Entidad local se clasificarán de acuerdo con la estructura que por Capítulo (1 dígito), artículos (2 dígitos) y subconceptos (5 dígitos) se detalla en el anexo III de la Orden. Los dos primeros niveles (capítulos y artículos) son obligatorios y cerrados; los dos últimos (conceptos y subconceptos), abiertos, en el sentido de que permiten la utilización de figuras añadidas, pero no la sustitución o cambio de epígrafe de las tipificadas.

Opcionalmente, puede acudirse también a la clasificación orgánica, aludida en el artículo 2.2 de la Orden, que afecta tanto a gastos como a ingresos.

 

La clasificación económica de ingresos es la siguiente:

A. Operaciones corrientes.
B. Operaciones de capital.

 

3.3. -Clasificación orgánica.

Es potestativa en su adopción. Refleja la unidad orgánica a la que se asigna el gasto, así como el órgano de gestión al que se atribuyen los créditos consignados en cada partida presupuestaria. Al estar esta clasificación sometida a los Reglamentos o decretos de Organización (art. 148.2 de la LRHL), ni la Ley ni la Orden ministerial establecen reglas sobre los criterios a los que deba ser sometida la clasificación, o sobre los niveles de desagregación de la misma, permitiendo que cada Ayuntamiento disponga lo que considere conveniente en función de su desarrollo organizativo. Deberá establecerse en las Bases de Ejecución del presupuesto o en los reglamentos de carácter general que actúen en su sustitución, cuando las disposiciones hayan de regir con una carácter más duradero que la vigencia de las mismas.

 

3.4. -Clasificación por programas.

La LRHL y la Orden de 20 de septiembre de 1989 menciona la posible existencia de la clasificación por programas en el seno de la clasificación funcional, del siguiente modo (art. 148 LRHL): "La clasificación funcional, en la que está integrada, en su caso, la de por programas, constará de tres niveles: (..). Esta clasificación podrá ampliarse en uno o dos niveles, relativos al programa y subprograma respectivamente".

Según lo dispuesto en la norma, la clasificación por programas se plantea como un simple desarrollo de la clasificación funcional, o, dicho de otro modo, la Ley utiliza el término "Clasificación por programas" para referirse a la posibilidad de que la Corporación municipal presente con mayor nivel de desagregación la clasificación funcional. No cabe, sin embargo, confundirlas. Ambas clasificaciones reflejan, efectivamente, los sectores donde la actividad administrativa centra su atención, es decir, la sanidad, la educación, la seguridad, etc., pero lo que las diferencia de un modo sustancial es la técnica adoptada en la elaboración del presupuesto en uno y otro caso, y, derivado de lo anterior, el conocimiento que se procura en una y otra.

 

3.5. -Entidades locales menores de 5.000 habitantes.

Las Entidades locales de menos de 5.000 habitantes podrán presentar y ejecutar sus presupuestos a nivel de grupo de función y artículo, de acuerdo con la clasificación que se establece en los anexos I, II y III.

 

3.6. -La "partida presupuestaria".

Constituye la unidad presupuestaria mínima, a la que referir las respectivas consignaciones de gastos. Se identifica por la conjunción de, cuanto menos, la clasificación funcional y la económica. En el supuesto normal, en que cada una de estas consta de tres dígitos, estará formada por seis cifras, pero este número puede ser mayor, hasta 10 inclusive, si en aquéllas se emplean los cuatro y hasta cinco niveles de clasificación permitidos.

Cuando las Corporaciones hayan acudido a la clasificación orgánica, los dígitos utilizados en ésta se integrarán también para identificar la partida correspondiente, que puede así alcanzar trece o más cifras. Por el contrario, en el supuesto de modelo simplificado de Presupuesto, permitido a las Entidades locales de menos de 5.000 habitantes, podrá reducirse a tres: Una para el grupo de función (clasificación funcional) y dos para el artículo (clasificación económica).

 

3.7. -Nivel de vinculación jurídica de los créditos.

Según establece la LRHL: "Los créditos autorizados tienen carácter limitativo y vinculante" (art. 153.2). Ello supone que:

El "nivel de vinculación jurídica" hace referencia al nivel - entre los distintos que se establecen en los presupuestos, según la clasificación u ordenación del gasto- a partir del cual, los créditos agrupados en los niveles inferiores podrán ver alterado su destino inicial, siempre y cuando dichos créditos se destinen a otros objetivos incluidos dentro del nivel de vinculación jurídica establecido ("bolsa" de vinculación jurídica).

Con respecto a los créditos consignados en los niveles presupuestarios superiores al nivel de vinculación jurídica, el principio de especialidad impide que éstos puedan ser utilizados con finalidades distintas a las inicialmente autorizadas, salvo que se apruebe una modificación presupuestaria.

La LRBL establece (art. 153.2) para el Presupuesto de las Entidades locales el mismo nivel de vinculación que el vigente para los presupuestos estatales, aunque permite que el Ejecutivo estatal modifique reglamentariamente esta norma para las haciendas locales.

Así el artículo 28.1 del Reglamento Presupuestario autoriza a las Entidades locales a establecer, en las bases de ejecución de sus presupuestos, los niveles de vinculación de los créditos para gastos que la Entidad local considere necesarios para su adecuada gestión.

El artículo 29 del RP concreta los límites que la autonomía de las Entidades locales debe respetar al alterar los niveles de vinculación estatales:

A través de esta disposición se le concede al Pleno una autonomía cuasi-absoluta para la determinación de la vinculación de los créditos de los estados de gastos en los niveles de desarrollo económico, funcional u orgánico que considere necesarios, solamente limitada por la sujeción a las clasificaciones económica y funcional del presupuesto, cuyos primeros grupos clasificatorios son el "capítulo" y el "grupo de función", respectivamente, siendo éstos los niveles mínimos de vinculación legales.

 

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