2. PRESUPUESTOS GENERALES DE LAS ENTIDADES LOCALES

 

Este texto contiene citas de la Ley Reguladora de Haciendas Locales (LRHL) o Ley 39/1988 de 28 de diciembre, legislación en vigor en el momento de elaborarse el documento. Posteriormente entró en vigor el Real Decreto Legislativo 2/2004 de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. El articulado de esta Ley no coincide con el anterior. El contenido sigue siendo válido a la hora de exponer en que consiste el Presupuesto de un Ayuntamiento.

1.-CONCEPTO.

La LRHL define los Presupuestos Generales de las Entidades locales del mismo modo que lo hace el TRLGP al conceptuar los Presupuestos estatales, disponiendo en los artículos 143 de la LRHL y 2 del RP: "Los Presupuestos Generales de las Entidades Locales constituyen la expresión cifrada conjunta y sistemática de las obligaciones que, como máximo, pueden reconocer la Entidad, y sus Organismos Autónomos, y de los derechos que prevean liquidar durante el correspondiente ejercicio, así como de las previsiones de ingresos y gastos de las Sociedades Mercantiles cuyo capital social pertenezca íntegramente a la Entidad local correspondiente".

De este precepto resulta que todo acto de una Entidad local con trascendencia económica, realizado durante el ejercicio económico (por el artículo 144 de la LRBL el año natural), además de emanar del órgano administrativo competente, deberá tener el respaldo de una consignación presupuestaria, ajustarse a los procedimientos establecidos para la ejecución del presupuesto, tener reflejo contable, y ser fiscalizado. Y ello referido no sólo a la organización centralizada, sino también a los órganos dotados de personalidad jurídica pública o privada.

La definición que de los Presupuestos Generales hace la LRHL nos conduce a realizar una serie de consideraciones:

El estado de ingresos del presupuesto tiene efectos jurídicos, aunque éstos no sean de igual trascendencia que los derivados de gastos, ya que el Presupuesto no es ni límite a la liquidación de derechos, ni autorización para la percepción de ingresos (al ser las Leyes reguladores de cada uno de los derechos económicos las que dispongan su gestión y recaudación, así como su vigencia, con independencia de las cantidades presupuestadas.

 

2.-CONTENIDO.

De acuerdo con lo establecido en el artículo 143 de la LRBL, el Real Decreto 500/1990, que desarrolla la Ley reguladora de las Haciendas Locales en materia de Presupuestos, distingue entre:

A. Documentos "que se integran" en el Presupuesto General de la Entidad local: B. Documento "que se incluye" en el Presupuesto General de la Entidad local:

 

C. Documentos "que se unen" como anexo al Presupuesto General de la Entidad local:
    1. El Presupuesto de la propia Entidad local.
    2. El Presupuesto de la propia Entidad es el documento donde se expone la actividad financiera de la Entidad local cuando ésta actúa como "Administración matriz", es decir, cuando gestiona directamente tanto sus ingresos como sus servicios, en cumplimiento de las funciones que por Ley le han sido asignadas, sin valerse de órganos independientes.

      El Presupuesto de la Entidad contendrá (art.146.1 de la LRHL):

      · El estado de gastos, en el que se incluirán, con la debida especificación, los créditos necesarios para atender el cumplimiento de las obligaciones.

      · El estado de ingresos, en el que figurarán las estimaciones de los distintos recursos económicos a liquidar durante el ejercicio.

      · Las Bases de Ejecución del Presupuesto.

      El Presupuesto de la Entidad local será formado por su Presidente y al mismo habrá de unirse una serie de documentos complementarios que tienen como finalidad poner en conocimiento del Pleno las bases que se han tenido en cuenta para la elaboración del Presupuesto, para que de este modo el órgano representativo pueda juzgar correctamente el documento presupuestario (art. 18 del RP):

      · Memoria explicativa de su contenido y de las principales modificaciones que presente en relación con el vigente.

      · Liquidación del Presupuesto del ejercicio anterior y avance de la del corriente, referida, al menos, a seis meses del mismo. En ambos casos el Interventor deberá suscribir estos documentos, los cuales se han de adaptar a lo dispuesto en la Instrucción de Contabilidad.

      · Anexo de personal de la Entidad local. Deberá contener la relación y valoración de los puestos de trabajo existentes en la misma, de forma que se dé la oportuna correlación con los créditos para personal incluidos en el Presupuesto.

      · Anexo de las inversiones a realizar en el ejercicio, suscrito por el Presidente y debidamente codificado.

      · Un informe económico-financiero, en el que se expongan las bases utilizadas para la evaluación de los ingresos y de las operaciones de crédito previstas, la suficiencia de los créditos para atender el cumplimiento de las obligaciones exigibles y los gastos de funcionamiento de los servicios y, en consecuencia, la efectiva nivelación del presupuesto.

    3. El Presupuesto de los Organismos autónomos dependientes de la Entidad.
    4. Al igual que el Presupuesto de la Entidad local, los Presupuestos de los Organismos autónomos contendrán un estado de ingresos y otro de gastos. Asimismo, incluirán las Bases de Ejecución de los respectivos Presupuestos y la documentación complementaria comentada anteriormente, pero en este caso, referida a cada uno de los Organismos. Esto es, una memoria explicativa del contenido del Presupuesto con relación específica de las principales modificaciones, la liquidación del Presupuesto del ejercicio anterior y un avance de la del corriente, un anexo de personal del Organismo autónomo, un anexo de las inversiones a realizar en el ejercicio y un informe económico-financiero. Tanto los Presupuestos de los Organismos autónomos como la documentación complementaria han de ser remitidos por el órgano competente de cada uno de los Organismos a la Entidad local para su presentación al Pleno antes del 15 de septiembre de cada año (art. 149.2 de la LRHL).

      Además de los documentos señalados, el Reglamento Presupuestario establece que los Organismos autónomos de carácter comercial, industrial, financiero o análogo, deberán acompañar, junto al Presupuesto, la siguiente documentación:

      · El Estado de previsión de la cuenta de explotación (art. 107 del RP). Elaborado de acuerdo con la normativa contable, incluirá los gastos e ingresos necesarios para el desarrollo de la actividad del Organismo. El estado pondrá de manifiesto la previsión de beneficio o pérdida como resultado de la actividad del Organismo.

      · El estado de previsión de la cuenta-resumen de operaciones comerciales (art. 108 del RP). Se incluirán las estimaciones de todos los gastos e ingresos de naturaleza comercial. Su saldo mostrará el resultado que se prevé obtener por el Organismo en el desarrollo de su actividad comercial, excluyendo la imputación de costes de producción y de cualquier otra naturaleza, vinculados a actividades internas, en el caso de Organismos industriales.

      · El cuadro de financiación anual (art. 110 del RP). Pondrá de manifiesto el origen y la cuantía prevista de las fuentes de financiación del Organismo y el empleo previsible de las mismas.

    5. El estado de previsión de los ingresos y gastos de las Sociedades mercantiles públicas.
    6. La diferencia fundamental entre la citada tipología de entes y los Organismos autónomos radica en que los últimos se rigen por el acuerdo de creación, que es de carácter normativo, siendo por tanto su organización pública, mientras que las Sociedades mercantiles públicas se crean en virtud de un contrato mercantil, por lo que quedan sometidas al Derecho privado y su organización es siempre privada.

      Esta diferencia trasciende de forma clara en la actividad económico-financiera de las Sociedades mercantiles y en sus obligaciones "registrales contables", ya que no están sometidas al régimen de contabilidad pública sino al de contabilidad mercantil. El artículo 13 del RP dispone que los estados de previsión de las cuentas de explotación, de otros resultados y de pérdidas y ganancias se elaborarán y presentarán de acuerdo con el Plan General de Contabilidad vigente para las Empresas españolas o con sus adaptaciones sectoriales (RD 1.643/1990, de 20 de diciembre).

      Tras la aprobación del nuevo Plan General Contable (RD 1643/1990) las Sociedades mercantiles deberán presentar dos estados de previsión:

      · El de la cuenta de pérdidas y ganancias. Comprende los ingresos y los gastos del ejercicio y, por diferencia, el resultado del mismo.

      · El del presupuesto de capital. Estará formado por el Estado de inversiones reales y financieras a efectuar durante el ejercicio y por el Estado de las fuentes de financiación de las inversiones, con especial referencia a las aportaciones percibidas de la Entidad municipal o de sus Organismos autónomos (art. 113.2 del RP).

      El artículo 18.3 del RP dispone que: "Las Sociedades mercantiles, cuyo capital pertenezca íntegra o mayoritariamente a Entidad local, remitirán a ésta, antes del día 15 de septiembre de cada año, sus previsiones de gastos e ingresos, así como los programas anuales de actuaciones, inversión y financiación"

      El objetivo de esta norma es que el Presidente de la Entidad forme el Presupuesto General de la Entidad municipal, y para ello el RP obliga a las Sociedades mercantiles participadas íntegra o mayoritariamente al envío de esta documentación.

    7. Las Bases de Ejecución del Presupuesto.
    8. Las Bases de Ejecución del Presupuesto General constituyen uno de los documentos que más transformaciones han sufrido a raíz de la promulgación de la LRHL. Tales transformaciones han procurado incrementar su importancia como norma presupuestaria autónoma.

      A partir de la LRHL este documento pasa a ser el instrumento que permite al Municipio hacer posible su autonomía presupuestaria, ya que "contendrán la adaptación de las disposiciones generales en materia presupuestaria a la organización y circunstancias de la propia Entidad, así como aquellas otras necesarias para su acertada gestión, estableciendo cuantas prevenciones se consideren oportunas o convenientes para la mejor realización de los gastos y recaudación de los recursos..." (arts. 146.1 de la LRBL y 9 del RP).

      El contenido esta norma es en principio abierto; sin embargo, la Ley establece dos reglas que la Corporación municipal deberá respetar, consecuencia de su poder limitado (art. 146.1 de la LRBL):

      · No podrá modificar lo legislado para la administración económica.

      · No podrá comprender preceptos de orden administrativo que requieran legalmente procedimiento y solemnidades específicas distintas de lo previsto para el Presupuesto.

      Entre otras materias, y de acuerdo con lo establecido en el artículo 9 del RP, las Entidades locales regularán en las bases de ejecución del Presupuesto:

      · Niveles de vinculación jurídica de los créditos.

      · Relación expresa y taxativa de los créditos que se declaren ampliables, con detalle de los recursos afectados.

      · Regulación del régimen de las transferencias de créditos, estableciendo, en cada caso, el órgano competente para autorizarlos.

      · Procedimiento para tramitar los expedientes de ampliación y generación de créditos, así como de incorporación de remanentes de crédito.

      · Normas que regulen el procedimiento de ejecución del Presupuesto.

      · Desconcentraciones o delegaciones en materia de autorización y disposición de gastos, así como de reconocimiento y liquidación de obligaciones.

      · Documentos y requisitos que, de acuerdo con el tipo de gastos, justifiquen el reconocimiento de la obligación.

      · Forma en que los perceptores de subvenciones deban acreditar el encontrarse al corriente de sus obligaciones fiscales con la entidad y justificar la aplicación de fondos recibidos.

      · Supuestos en los que puedan acumularse varias fases de ejecución del Presupuesto de gastos en un solo acto administrativo.

      · Normas que regulen la expedición de órdenes de pago a justificar y anticipos de caja fija.

      · Regulación de los compromisos de gastos plurianuales.

    9. Planes y programas de inversión y financiación cuatrienales (potestativo).

El señalamiento legal del primer anexo presupuestario recogido en la Ley, "Los planes y programas de inversión y financiación que, para un plazo de cuatro años, podrán formular los municipios y demás Entidades municipales de ámbito supramunicipal", nos indica algunos rasgos definitorios del mismo.

 

· El Plan de inversiones recogerá la totalidad de los proyectos de inversiones que se prevean realizar en el plazo de cuatro años, asignándoselas un código que habrá de mantenerse hasta el final de su ejecución. Por cada proyecto deberá especificarse, como mínimo:

 

  1. Código de identificación.
  2. Denominación del proyecto.
  3. Año de inicio y año de finalización previstos.
  4. Importe total previsto.
  5. Anualidad prevista para cada uno de los cuatro ejercicios.
  6. Tipo de financiación, determinando si se financia con recursos generales o con ingresos afectados.
  7. Previsible vinculación de los créditos asignados.
  8. Órgano encargado de su gestión.

 

· El Programa de financiación tiene como fundamento exponer la correlación entre las inversiones contenidas en el plan de inversiones y la financiación con la que se prevén atender (art. 14 del RP). Contendrá:

 

  1. La inversión prevista a realizar en cada uno de los cuatro ejercicios.
  2. Los ingresos por subvenciones, contribuciones especiales, cargas de urbanización, recursos patrimoniales y otros ingresos de capital que se prevean obtener en dichos ejercicios, así como una proyección del resto de los ingresos previstos en el citado período.
  3. Las operaciones de crédito que resulten necesarias para completar la financiación, con indicación de los costes que vayan a generar.

 

 

De los Planes de Inversión y sus programas de financiación se dará cuenta, en su caso, al Pleno de la Corporación, coincidiendo con la aprobación del Presupuesto, debiendo ser objeto de revisión anual, añadiendo un nuevo ejercicio a sus previsiones (art. 15 del RP).

 

 

    1. Programas anuales de actuación, inversiones y financiación de las Sociedades mercantiles.

 

 

Los rasgos distintivos del mismo son: Ser documentos informativos y no vinculantes, el plazo al que han de circunscribirse es el año presupuestario, y recogen la actividad de las Sociedades mercantiles municipales, ya sea de titularidad íntegra o mayoritaria.

 

El contenido de los mismos es regulado en el artículo 114 del RP según el cual tales programas comprenderán:

 

· El estado de inversiones reales y financieras a efectuar durante el ejercicio.

· El estado de las fuentes de financiación de las inversiones con especial referencia a las anotaciones a percibir de la Entidad local o de sus Organismos autónomos.

· La relación de los objetivos a alcanzar y de las rentas que se esperan generar.

· Memoria de las actividades que vayan a realizarse en el ejercicio.

 

 

2.7 El Estado de consolidación del Presupuesto de la Entidad con el de todos los Presupuestos y los Estados de previsión de sus Organismos autónomos y las Sociedades mercantiles.

El estado de consolidación del Presupuesto es el anexo, de los enumerados en el artículo 147 de la LRBL, al que se atribuye una mayor importancia, pues a través del mismo se da cumplimiento al principio de unidad y al de universalidad. De este modo, los presupuestos de los distintos entes con personalidad jurídica que realizan actividades municipales se unifican, eliminándose las posibles duplicidades, en cuanto gastos e ingresos recíprocos, que puedan darse entre sí. Esto permite aportar la visión real de toda la actividad económica-financiera del ente, independientemente de las formas de gestión de los servicios que hayan sido elegidos.

Las reglas y el procedimiento para la consolidación de los Presupuestos aparecen en los artículos 115 a 118 del RP. Las pautas a seguir son:

· La armonización de los Presupuestos. Deberán armonizarse los Presupuestos de los Organismos autónomos y los estados de previsión de las Sociedades con el Presupuesto de la propia Entidad.

· La eliminación de las operaciones internas: Transferencias, subvenciones, aportaciones de capital o participaciones en beneficios y otras de similar naturaleza.

El artículo 117.1 del TR señala las operaciones que se han de eliminar de los estados de ingresos y gastos cuando se efectúen entre la Entidad, sus Organismos autónomos o sus Sociedades mercantiles:

  1. Transferencias corrientes y de capital, cualquiera que sea su ubicación económica y su definición.
  2. Gastos e ingresos derivados de cesiones de personal.
  3. Compraventa de bienes corrientes o de capital.
  4. Prestaciones de servicios.
  5. Tributos locales y precios públicos o privados exigibles por las Entidades locales cuyos presupuestos se consoliden.
  6. Otros ingresos y gastos de similar naturaleza.

La consolidación de los ingresos y gastos se efectuará siguiendo el modelo de estructura presupuestaria seguido para las entidades locales. El estado de consolidación se presentará, como mínimo, a nivel de grupo de función y capítulo, debiéndose adjuntar el desglose de las operaciones internas objeto de eliminación.

 

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