1.-PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS.

 

Este texto contiene citas de la Ley Reguladora de Haciendas Locales (LRHL) o Ley 39/1988 de 28 de diciembre, legislación en vigor en el momento de elaborarse el documento. Posteriormente entró en vigor el Real Decreto Legislativo 2/2004 de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. El articulado de esta Ley no coincide con el anterior. El contenido sigue siendo válido a la hora de exponer en que consiste el Presupuesto de un Ayuntamiento.

 

1.-CONCEPTO.

Los principios presupuestarios son aquellas reglas que determinan el contenido y ámbito de los presupuestos, constituyendo, desde el punto de vista formal, una garantía de los derechos de los administrados. Reflejan los criterios políticos existentes sobre el papel de las Entidades locales, así como de la necesidad de transparencia en la gestión de los ingresos y gastos públicos.

Las clasificaciones tradicionales de los principios que rigen los presupuestos municipales distinguen entre principios políticos, contables y económicos. Al primer grupo corresponden los principios de competencia, universalidad, unidad, especialidad, no afectación, nivelación y publicidad. Los principios contables son los de presupuesto bruto, unidad de caja y especificación, y por último, los económicos son los de equilibrio, gestión mínima y neutralidad.

 

2.-EL PRINCIPIO DE COMPETENCIA.

El principio de competencia nos indica que el presupuesto de un ente público ha de ser aprobado por el órgano en el que reside la soberanía, permitiendo de este modo el control de la gestión económica que llevan a cabo los órganos ejecutores. Según este principio, corresponde al Pleno de la Entidad local la aprobación del Presupuesto General (art. 149.5 de la LRHL) y de sus modificaciones (art. 158.2).

El Reglamento Presupuestario (RP) introduce, sin embargo, importantes recortes al principio de competencia, al señalar que las propias Entidades locales podrán, en las bases de ejecución del presupuesto, establecer el órgano competente para autorizar las transferencias de créditos (art. 9.2).

 

3.-PRINCIPIO DE UNIVERSALIDAD.

El principio de universalidad significa que todos los ingresos previstos y gastos que vayan a ser reconocidos durante el ejercicio han de figurar en el presupuesto de la Entidad local, sin que pueda existir previa compensación entre ellos (art. 40 del RP).

Sin embargo, el incumplimiento de este mandato viene propiciado por la norma misma, ya que se permite la existencia de modificaciones de crédito, a partir de las cuales se podrán autorizar gastos cuyas partidas no habían sido previstas.

Sin entrar en el debate sobre la conveniencia o no de tales modificaciones, hay que advertir que la finalidad pretendida del principio de universalidad (obtener una información completa y global de toda la actividad económica del municipio para, a partir de ella, controlar la actividad de los gobernantes y de la administración por parte de los ciudadanos, impidiendo simulaciones en relación al volumen del gasto público y de su eficacia) podrá perder virtualidad al ser admitidas estas modificaciones.

 

4.-EL PRINCIPIO DE UNIDAD.

El principio de unidad es reciente en el ámbito municipal, ya que, con anterioridad a la Ley 7/85, existían presupuestos ordinarios, extraordinarios y especiales. Dicha Ley establece la obligatoriedad de aprobar un presupuesto único anual en el artículo 112, en consonancia con lo dispuesto para el régimen presupuestario del Estado tanto en la Constitución (art. 134.2) como en el TRLGP (art. 48).

De acuerdo con lo establecido en el artículo 145.1 de la LRHL: "Las Entidades locales elaborarán y aprobarán anualmente un Presupuesto General". En él se integrarán los presupuestos de la propia Entidad, los de los Organismos autónomos dependientes de la misma y los estados de previsión de gastos e ingresos de las sociedades mercantiles cuyo capital pertenezca íntegramente a la Entidad local. El acto de aprobación será único, si bien serán susceptibles de ejecución separada.

El "Estado de consolidación" es el documento en el cual se recogerán todos los gastos e ingresos imputables directa e indirectamente al Ente local, reflejando unitariamente su actividad económica.

 

5.-EL PRINCIPIO DE ESPECIALIDAD.

El principio de especialidad se manifiesta de tres modos: La especialidad cuantitativa, la cualitativa y la temporal.

5.1 Especialidad cuantitativa. Este principio supone que no puede gastarse mayor cantidad de fondos para una finalidad que aquella que haya sido aprobada, siendo nulos de pleno derecho los acuerdos, resoluciones y actos administrativos que infrinjan la expresada norma, sin perjuicio de las responsabilidades a que haya lugar (art. 154.5 de la LRHL y art. 25.2 del RP).

Caso especial reviste la "ampliación de créditos", regulada en los artículos 159 de la LRBL y 39 del RP.

5.2 Especialidad cualitativa. De acuerdo con este principio, los créditos para gastos se destinarán exclusivamente a la finalidad específica para la cual hayan sido autorizados en el Presupuesto General de la Entidad local o por sus modificaciones (transferencias de créditos...) debidamente aprobadas (art. 153.1 de la LRHL). Esto impide que los órganos gestores utilicen los fondos presupuestarios discrecionalmente, posibilitando que los administrados conozcan el destino de los recursos financieros que cada Entidad local tiene a su disposición para cumplir los fines públicos que le han sido encomendados.

Este principio, al igual que el anterior, podrá verse desvirtuado por la regulación que las bases de ejecución del presupuesto establezcan del "nivel de vinculación jurídica", instrumento a través del cual se materializa el principio de especialidad. Un "nivel de vinculación" excesivamente amplio, si bien puede favorecer la gestión, permite, a su vez, una mayor discrecionalidad en la ejecución del gasto.

5.3 Especialidad temporal. Lleva consigo que los créditos presupuestarios aprobados han de ser ejecutados a lo largo del ejercicio presupuestario, el cual determina su vigencia.

El artículo 156 de la LRHL recoge el principio de especialidad temporal al establecer que: "Los créditos para gastos que el último día del ejercicio presupuestario no estén afectados al cumplimiento de obligaciones ya reconocidas, quedarán anulados de pleno derecho, sin más excepciones que las señaladas en el artículo 163 de esta Ley".

El principio de especialidad temporal es consecuencia de la temporalidad intrínseca del presupuesto, pues éste, en cuanto norma jurídica que confiere eficacia jurídica al plan financiero de la Entidad local, consiste en una técnica de autorizaciones o habilitaciones y limitaciones que regulan la actividad administrativa en un determinado espacio de tiempo.

De acuerdo con el artículo 144 de la LRHL: "El ejercicio presupuestario coincidirá con el año natural y a él se imputarán:

  1. Los derechos liquidados en el mismo (...).
  2. Las obligaciones reconocidas durante el mismo."

La temporalidad viene motivada, a su vez, por fundamentos tanto políticos como contables, ya que de este modo, por una parte, se controla políticamente la actuación de la Administración con una determinada frecuencia, y de otra, se puede proceder a la elaboración y presentación periódica de las cuentas públicas.

La propia LRHL y RP que la desarrolla establecen, como ya vimos antes, la posibilidad del incumplimiento del principio de especialidad temporal, al permitir diversas excepciones al mismo:

 

6.-EL PRINCIPIO DE EQUILIBRIO O NIVELACIÓN PRESUPUESTARIA.

El principio de nivelación presupuestaria significa que el presupuesto ha de ser presentado ante el Pleno de modo que el total de los ingresos previstos cubra la totalidad de los gastos que hayan de ser ejecutados en el ejercicio presupuestario. Este mandato va referido a todos los documentos que constituyen el Presupuesto General, según señala el artículo 146.4 de la LPHL: "Cada uno de los presupuestos que se integran en el Presupuesto General deberá aprobarse sin déficit inicial".

Como complemento de este principio la LRHL establece en su artículo 149.1.c) la obligación de presentar un informe económico-financiero donde se expongan las bases utilizadas para la evaluación de los ingresos y de las operaciones de crédito previstas, la suficiencia de los créditos para atender el cumplimiento de las obligaciones exigibles y los gastos de funcionamiento de los servicios y, en consecuencia, la efectiva nivelación del presupuesto.

 

7.-EL PRINCIPIO DE NO-AFECTACIÓN

La regla de la no-afectación a que todos los ingresos sean utilizados indistintamente para la cobertura de cualquiera de los gastos recogidos en el documento presupuestario. Esto significa que una vez allegados los recursos a las arcas públicas pierden su origen y, por tanto, pueden servir para la financiación de cualquier gasto, sin que se reconozca la prioridad de ninguno de ellos respecto a una determinada fuente de financiación.

El principio de no-afectación es recogido en el artículo 146.2 de la LRHL: "Los recursos de la Entidad local y de cada uno de los organismos autónomos y sociedades mercantiles se destinarán a satisfacer el conjunto de sus respectivas obligaciones, salvo en el caso de ingresos específicos afectados a fines determinados".

Por su parte el artículo 10 del RP establece que: "Sólo podrán afectarse a fines determinados aquellos recursos que, por su naturaleza o condiciones específicas, tengan una relación objetiva y directa con el gasto a financiar, salvo en los supuestos expresamente establecidos en las leyes".

Los mecanismos puestos a disposición de las Entidades locales para proceder a la afectación de unos recursos a unos gastos determinados son los expedientes de generación de créditos (art. 162 de la LRHL) y el de ampliación de créditos (art. 159 de la LRHL).

Además de estos mecanismos (de carácter optativo), la propia norma determina una serie de supuestos de ingresos específicos afectados a fines concretos:

. Los ingresos por enajenación o gravamen de bienes o derechos que tengan la consideración de patrimoniales no podrán destinarse a la financiación de gastos corrientes, salvo excepciones.

· Las cantidades recaudadas por contribuciones especiales.

· Las subvenciones con destino a obras y servicios, salvo los sobrantes no reintegrables cuya utilización no estuviese prevista en la concesión.

· Sólo excepcionalmente las Entidades locales podrán acudir al crédito público o privado para la financiación de gastos corrientes.

· Las cargas de urbanización reguladas en la Ley del Suelo.

 

8.-EL PRINCIPIO DE PUBLICIDAD.

El principio de publicidad del presupuesto se presenta como una garantía del administrado en cuanto exige que las diversas fases del ciclo presupuestario sean públicas, de forma que el ciudadano pueda informarse sobre las decisiones y conductas de sus representantes acerca de la actividad económica de la Entidad local. Mediante la publicidad del Presupuesto, el Pleno, órgano representativo elegido democráticamente, permite a los interesados el conocimiento de los gastos que se van a acometer en un ejercicio presupuestario y de los recursos disponibles para los mismos, así como la evolución de los proyectos iniciados en anteriores ejercicios y de los que se acometerán en los futuros. Para ello, el artículo 150 de la LRHL dispone que, aprobado inicialmente el Presupuesto General, se expondrá al público, previo anuncio en el "Boletín Oficial" de la provincia o, en su caso, de la Comunidad Autónoma Uniprovincial durante quince días hábiles.

Este derecho a ser informado se complementa con la facultad de presentar reclamaciones al mismo por parte de los interesados, ya que, de otro modo, el contenido del derecho a la publicidad no dejaría de ser un mero enunciado.

Por último, una vez resueltas las reclamaciones por el Pleno, el Presupuesto General ha de ser aprobado definitivamente por dicho órgano, procediéndose a la publicación en el "Boletín Oficial" de la Corporación, si lo tuviere y, resumido por capítulos de cada uno de los Presupuestos que lo integren, en el de la provincia o Comunidad Autónoma Uniprovincial (arts. 150.3 de la LRHL y 20.3 del RP), debiendo hallarse a disposición del público, a efectos informativos, una copia del Presupuesto, así como de su documentación complementaria y de sus modificaciones, desde su aprobación definitiva hasta la finalización del ejercicio.

 

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